財政在國家治理中發揮作用的機理【土地財政:本質、形成機理與轉型之路】

來源:演講稿 發布時間:2019-08-16 05:04:22 點擊:

  摘 要:土地財政從表象看是一個財政問題,但通過從土地相關制度變遷的角度來切入分析表明:土地相關的制度供給與制度目標的矛盾是土地財政產生的內在原因。土地財政為工業化、城市化的推進提供了財政支持,有一定積極意義。但它的核心問題在于耕地資源流失、城市化質量低、地方政府角色錯位及收入不可持續并蘊含了極大的財政金融風險。土地財政轉型是一個長期的過程,需要以土地制度的改革為首,以相關的財稅政策為匹配,使地方政府以可持續的“以地生財”機制促進經濟社會發展。
  關鍵詞:土地財政;土地制度;財稅制度;轉型
  中圖分類號:F301.22 文獻標識碼:A 文章編號:0257-5833(2013)01-0067-06
  作者簡介:曹飛,廈門大學經濟學系博士研究生 (福建 廈門 361005)
  2000年以來,隨著我國土地市場的建立完善和房地產市場的高速發展,地方政府的土地出讓金、房地產開發稅費等迅速占到了地方財政預算收入的相當大的部分,地方政府財政支出對這部分收入有著不同程度的強烈依賴。由于其主要依靠征用并出讓農地而又屬于政府的預算外收入,土地財政是對其的形象說法。隨著土地財政規模的擴大反帶來了諸多經濟社會問題:如優質耕地銳減;征地拆遷糾紛不斷;城市建設用地粗放利用;房價高企等。這些問題與土地財政有必然聯系么?土地財政又是如何產生的?這些問題需要從相關制度的變遷和制度供給的視角來分析土地財政的形成機理,同時分析土地財政的積極效應及其核心問題,最后結合分析提出地方政府可持續發展型“以地生財”模式的政策安排。
  一 、 土地財政本質、演進過程與規模結構分析
  (一)土地財政構成與本質
  土地財政指地方政府在經濟發展過程中通過各種政策手段“以地生財”獲得包括預算內和預算外的各種收入。主要方式有:通過縣級以上人民政府或同級國土部門將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者,并由土地使用權人向地方政府支付地價款的行為,即土地出讓金,土地出讓金的本質是地租,它體現的是土地所有者與土地使用者之間的經濟關系;通過優惠政策低價出讓工業用地進行招商引資而后分享投資增加帶來的稅收增長①,還包括直接以房地產為課稅對象(國有土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、房產稅、契稅)的5種稅和房地產開發經營過程中的6種間接稅,稅收本質是國家為滿足公共需求,按照法定標準強制無償性參與國民收入分配的一種形式。通過我國房地產收費項目獲得財政收入,收費項目總體來講分為三類:項目性收費、管理費及手續費、各種工本費等,我國房地產相關收費100多種,收費的本質是市場經濟中對提供勞動或者服務的一種有償性對等性補償;此外,通過土地儲備中心、政府融資平臺和土地開發區為載體獲得的土地抵押融資的收入也成為地方政府財政支出的重要來源婁成武:《地方政府土地財政公共治理變革研究》,《當代財經》2011年第10期;唐在富:《土地財政基本理論研究》,《經濟經緯》2012年第2期。,但土地抵押貸款本質上是一種政府負債,與土地出讓金、稅收和房地產收費有本質的不同,是廣義上的土地財政。
  (二)土地財政產生演進過程
  1988年憲法修改是土地市場化利用的起點,1998年《土地管理法》修訂是土地市場充分發展的開始,也是土地出讓金規模形成增長的開始。房地產稅收則始終是地方財政的一個組成部分,房產稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、國有土地增值稅、契稅分別于1951年、1987年、1988年、1994年、1997年開征,可以看到土地出讓金的產生時間要晚于房地產稅收,土地出讓金伴隨著土地市場的出現發展而產生。房地產收費則產生于1978年改革開放后為了解決地方財政困難而產生的一種特殊財政制度供給。土地融資平臺貸款主要是為基礎設施建設融資,最早產生于1994年的分稅制改革,1997年亞洲金融危機后,融資平臺迅速推廣,伴隨著2008年“四萬億計劃”,土地融資平臺呈現井噴式發展。
  (三)土地財政收入規模與結構分析
  1.土地出讓金規模大且增長速度高。除去土地財政中的土地抵押貸款,土地出讓收入是我國土地財政收入的最重要的部分。隨著我國土地市場的建立完善以及房地產市場的快速發展,我國土地出讓金收入大幅增長。統計顯示,2001年至2003年,全國土地出讓金總共為9100多億元,約相當于同期全國地方財政收入的35%;2004年已接近6000億元。2009年高達1.5萬億元,相當于同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%,甚至占80%以上,均顯示出過高的依賴度。2010年全國土地出讓成交總價款2.7萬億元,而2011年全國出讓國有建設用地面積33.39萬公頃,出讓合同價款3.15萬億元《2011中國國土資源公報》。。同期全國房地產企業的營業利潤遠小于地方政府土地出讓凈收入,相對來說,地方政府從高速發展的房地產市場中獲得了更多的收入,尤其是房地產市場發展時間最長的東部地區。
  2.土地出讓金與土地抵押貸款的不均衡。城市基礎設施建設的資金需求量巨大,地方政府在基礎設施建設上高度依賴土地財政。據審計署的報告,2010年全國融資平臺貸款余額為10.7萬億,占當年全國GDP總量的1/4,大部分屬于土地抵押貸款。東部城市基礎設施建設的資金30%來源于土地出讓金,60%來源于土地抵押貸款,而在中西部城市的基礎設施建設資金20%來源于土地出讓金,70%來源于土地抵押貸款黃小虎:《我國土地制度與土地政策的走向》,《中州學刊》2012年第2期。。可以看到,地方政府經營城市的負債規模比土地出讓金數額大的多,同時在相當一部分的地方政府,土地出讓金收入是這部分抵押貸款的還款來源,而土地市場和房地產市場行情則是影響土地出讓金和土地抵押貸款數量的最大因素。
  3.土地出讓金與土地稅收的不均衡。相對于以房地產為課稅對象的5個稅種的稅收規模,土地出讓金遠超出房地產稅收。2010年全國土地增值稅、契稅和耕地占用稅僅占當年土地出讓金15%賈康:《土地財政分析及出路》,《財政研究》2012年第1期。。國有土地增值稅實行四級超率累進稅率,核算成本高,征收難度大,房地產企業往往通過調整成本避稅,因此現實中征收時往往按照預征稅率進行征收,稅收規模有限,沒有起到國有土地增值稅抑制房地產投機的調控作用,對地方政府財政增收也微不足道,土地增值稅成了政策意義和財政意義都不大的稅種。房地產稅是保有環節征稅,原有房產稅只對經營性商業物業征稅, 對于住宅物業還沒有在全國推廣,稅收規模有限。   4.土地稅收內部:交易環節與保有環節的不均衡。開發與流通環節稅負過重,而保有環節稅負輕。土地和房地產開發交易環節的稅種有:所得稅、耕地占用稅、營業稅、土地增值稅、契稅、印花稅等,保有環節僅有房產稅和城鎮土地使用稅兩種。房產稅的稅基窄,僅對經營性物業征稅,同時稅率低,對組織財政收入增值效應有限。城鎮土地使用稅和耕地占用稅稅率偏低,稅收規模小,也難以起到保護耕地的作用。這兩種稅有一個共同點:不能反映土地和房地產的時間價值。2010年房地產保有環節稅收總額約為交易環節和土地出讓金總額的0.05%。而典型發達經濟體的土地財政則主要依賴于保有環節的財產(地產、物業)稅,高的約占到地方財政收入的60%-70%黃小虎:《我國土地制度與土地政策的走向》,《中州學刊》2012年第2期。。
  5.土地收入量區域間不均衡。 由于我國區域經濟發展的不平衡性,東部城市化、工業化推進的早,土地市場成熟活躍,用地需求量大,因而土地財政收入的規模也大。而中西部地區城市尤其是中西部縣級城市則由于土地市場的初步形成及工業化、城市化水平落后,用地需求小,土地財政現象沒有那么顯著。可以預見,隨著產業轉移和城市化的推進,中西部城市也必將迎來大規模的土地財政。土地財政對不同區域的地方財政差別很大,對此不能一概而論。
  二 、土地財政形成機理的制度分析
  (一)土地財政形成的內部條件:土地制度
  1.土地有償使用制度變遷。 1949-1978年我國實行國有土地行政劃撥供地制度,特點是:行政劃撥、無限期使用、無償性、流動性低,這與高度的計劃經濟體制相一致。但這種資源配置方式的弊端很明顯:土地資源浪費現象嚴重,土地所有權價值得不到體現。隨著改革開放和市場經濟的初步建立,20世紀80年代初,開始國有土地有償使用實踐。1988年,《憲法》第十條第四款修改為:“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地,土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”這是國有建設用地市場形成的起點。1978-1998年土地經營制度的主要特點為:由無償、無限期、無流動的劃撥供地方式向有償、有限期、有流動的有償出讓供地方式轉變。在土地有償使用方式中,主要采取協議方式供地,較少采取“招拍掛”等公開競價形式,行劃撥制度與有償使用制度并存,以劃撥協議出讓制度為主。由于土地使用制度的重大變革,土地資源由計劃配置向市場配置演進。
  1998年修訂的《土地管理法》進一步規定:土地使用權可以依法轉讓,國家依法實行國有土地有償使用制度,建設單位使用國有土地應當以出讓等有償方式取得。2001年,國務院下發《關于加強國有土地資產管理的通知》提出“為體現市場經濟原則,確保土地使用權交易的公開、公平和公正,各地要大力推行土地使用權招標、拍賣。國有建設用地供應,除涉及國家安全和保密要求外,都必須向社會公開”。這是經營性土地主要由半市場配置向市場配置的轉折點。
  在土地有償使用制度重大改革的同時,國有土地經營主體也在轉換。為了改變城市存量劃撥土地由企事業單位控制而多頭供地的局面,地方政府成立了“統一征用、統一收購、統一儲備、統一開發、統一供應”的土地儲備中心來經營存量土地和新增農地。1998年上海首家土地儲備中心成立,之后2001年國家政策鼓勵各地建立土地儲備中心,2007年11月,三部委聯合下發了《土地儲備管理辦法》,辦法指出土地儲備制度的目標為:加強土地調控,規范土地市場運行;促進城市土地集約利用與提高城市建設用地保障能力,保障城市健康發展;促進土地資源合理利用。國有土地資產增值要求對土地進行市場化經營,而土地儲備制度的制度目標要求進行土地市場宏觀調控,同時地方政府也是土地規劃的制定者和實施者,這樣相關的土地制度目標之間有直接沖突:土地市場監管與調控要求政府充當“守夜人”角色,而土地資產增值則要求地方政府“企業化”經營土地資產。
  2.征地制度的形成與演進。現行的土地征用制度來源于計劃經濟時代。在1953年國家提出過渡時期總路線之前,國家建設用地需要利用農地的須向農地所有者購買。1953年出臺《國家建設征用土地辦法》,廢除了以市場交易取得農地的形式,規定以“最近3年至5年產量的總值”的補償標準取得建設土地。
  1956年完成農業合作化以后,構建了集體土地所有制。禁止土地交易市場,國家與集體土地所有者之間的土地流轉只能通過土地征收。征地補償價是政府給農民集體的經濟補償。為保證被征地農民的生產生活,1982年修改《辦法》,首次確定了補償費的具體構成,并提高了補償標準。1985年為推進國家經濟建設,再次修改《辦法》,降低補償標準為:土地征用前平均年產值的2-4倍。1956-1988年的征地制度特點為:征地補償標準低,但國家對被征地農民予以安置。主要途徑是農業戶籍轉為城市戶籍并同時計劃安置勞動就業。在計劃經濟時代,被征地農民實際上分享了農地轉用的增值收益。
  1988年修改憲法允許土地使用權有償出讓,耕地資源流失加速。1998年為了保護耕地,國家修訂了新《土地管理法》。新法以計劃配置土地資源為主:禁止集體土地進入建設用地市場;征收土地為新增建設用地的唯一途徑;由政府壟斷建設用地的供給;然后按國家計劃配置土地資源,用審批制度保證國家規劃計劃的實施。20世紀90年代以后由于社會主義市場經濟的建立,國家對失地農民采取了貨幣補償,并將土地補償費提高為土地征用前平均年產值的6-10倍,安置補助費提高土地征用前平均年產值的4-6倍,最高不超過15倍,但相對于計劃經濟時代的勞動就業安置,貨幣補償標準過低,這正是近年來征地引發眾多經濟社會矛盾的最主要原因。
  由征地制度和土地經營制度變遷路徑可以看到,當按照計劃經濟模式補償被征地農民并禁止集體土地直接進入國有土地市場之后,土地成為地方政府一項最重要的國有資產,地方政府以代理土地所有者身份完全壟斷經營存量和新增國有土地,成為土地經營的一級開發盈利主體,土地經營收入成為地方政府非稅收入的主要來源,也成為籌集地方政府建設資金的主要手段。可以看到,土地財政的產生直接源于土地制度的變遷,更深層次原因在于土地相關的制度供給與制度目標的矛盾。   (二)土地財政形成的外部條件:財稅和投融資制度
  1994年分稅制改革主要清晰化了中央與地方在財權與財力的分權,但事權的界定與支出的責任尚未與財權財力匹配,不同級別的地方政府之間的事權和支出責任不清晰,中央與地方的事權和支出責任也不清晰陳志勇:《財稅體制變遷、土地財政與經濟增長》《 財貿經濟》2011年第12期;肖全章:《土地財政與我國財政體制關系的經驗研究》,《 財經問題研究》2012年第1期。 。尤其是對地方的基礎設施建設、科教文衛事業發展、農林業發展的支出責任并沒有詳細的劃分,這些支出往往規模巨大。從財政收入方面來看,分稅制下的稅收分享制度延續到市縣政府,地方財政收入已經非常有限,不利于地方政府尤其是市縣地方政府,這兩級政府正是大規模政府支出的主體,也是國有土地經營的主體。不可忽視的是,地方之間的競爭與晉升激勵吳群:《財政分權、地方政府競爭與土地財政》,《 財貿經濟》2010年第7期;張莉:《財政激勵、晉升激勵與地方官員的土地出讓行為》,《中國工業經濟》2011年第4期。,對大規模財政支出有推波助瀾的作用。同時,地方政府缺乏基礎設施建設的融資途徑,預算法規定地方不能發行地方債。因此在地方政府財力不足時,通過土地融資平臺籌集所需資金,正是土地金融的由來米璨:《我國地方政府投融資平臺產生的理論基礎與動因》,《管理世界》2011年第3期。。
  三 、土地財政的積極效應與核心問題
  (一)土地財政的積極效應
  土地財政的積極效應主要表現在:增加了地方政府的可支配財力,對于地方政府緩解財政支出壓力有重要意義。尤其對于基礎設施建設巨大投入,主要依靠各種形式的土地財政,同時它為招商引資促進投資增長、吸納就業及促進經濟增長有重大的作用,甚至在未來一個較長時期內,在沒有其他足夠的財政收入來源時,為推進工業化和城市化所需要的資金,還需要土地財政在某種程度上發揮作用。
  (二)土地財政的核心問題所在
  1.耕地資源流失,農民征地補償標準過低。地方基礎設施建設和財力不足需要土地出讓金和土地抵押貸款,而土地融資債務的償還很大程度上又需要土地出讓金來償還。使得土地財政陷入了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的循環滾動模式。耕地資源流失情況嚴重,征地補償按照農地收入標準而非市場價格進行補償,補償標準過低引發了諸多的征地拆遷經濟社會問題。
  2.城市化質量不高,建設用地粗放利用。農地城鎮化過程中,土地城市化的速度遠遠高于人口城市化速度,造成了農民城市化進程滯后,造成了大量偽城市化的農民。農地過度非農化現象嚴重而城市建設用地利用粗放。據統計,全國城市建成區面積由1981年的7438km2增加到2008年的36295km2,年平均增長速度為6.3%,遠高于同期城鎮人口的年增長速度4.21%和城鎮化的年增長率3.11%。同時城鎮化的形態呈現低密度蔓延的趨勢。據調查,2004年我國城市轄區人均建設用地面積達133.68m2,超出國家標準33%,超過經濟發達國家城市建設用地人均82.4m2和發展中國家人均83.3m2的水平田莉:《我國城市化進程中喜憂參半的土地城市化》,《城市規劃》2011年第2期。。
  3.政府的角色問題。政府的主要經濟職能是:宏觀調控、提供公共產品與服務、市場監管。 而在土地市場上,地方政府直接參與土地市場經營,又同時作為微觀規劃管制的制定及實施者,房地產市場的宏觀調控執行者。地方政府將面臨三重困境:積極實施土地市場宏觀調控政策和微觀管制規劃則要土地財政規模受到影響,經營目標盈利最大化又使規劃和宏觀調控政策失靈。由于中央政府和地方政府信息不對稱、地方財源的相對不足,事實的情況往往是后者。
  4.阻礙產業升級、收入高度不穩定性及蘊含財政與金融風險。高地價未必一定導致高房價。但在城市化尚未完成、國民經濟高速發展及不動產所具有的特殊投資品性質的情況下,我國房地產市場的需求旺盛,土地一級市場的賣方壟斷產生的高額地價必將傳至下游商品房價格周彬:《土地財政與房地產價格上漲:理論分析和實證研究》,《財貿經濟》2010年第8期。。土地市場和房地產市場相對高的利潤率導致其他產業資本進入不動產業,導致實體產業出現一定的空洞,阻礙產業轉型升級。同時,土地財政受房地產價格影響很大,地價、出讓金規模與平臺抵押融資規模高度相關,因而房地產市場的宏觀調控政策對土地財政規模有很大影響王克強:《中國地方土地財政收入增長影響因素實證研究》,《財經研究》2012年第4期。,蘊含了極大的財政與金融風險,同時其收入規模也表現出高度的不穩定性。
  四、 土地財政的未來轉型之路
  改革現有土地財政的核心弊端,如果直接控制土地出讓金和土地抵押貸款的規模,可利用行政措施在短期內可以做到,但在制度上對解決土地財政問題則沒有作用,也有回到用計劃經濟手段配置土地資源之嫌,不符合深化社會主義市場經濟的方向。同時要看到土地財政對地方經濟建設的巨大經濟意義,對土地財政規模的急劇萎縮所帶來的財政支出困難的情況要給予充分的考慮和評估。因此土地財政的轉型與完全退出將是一個長期的制度建設過程,需要從制度供給入手,探索平穩、健康、可持續的“以地生財”機制。
  (一)土地財政轉型之土地制度轉型
  首先,逐步剝離地方政府的土地經營管理職能,探索由國有土地資產管理公司代表政府經營,政府退出土地經營而做好土地微觀規劃管制與土地市場的宏觀調控。國有土地資產管理公司與現有的土地儲備中心是有區別的。其次,規劃區內經營性國有土地由國有土地資產管理公司經營管理,公益用地由政府按照市場價格進行征購。再次,集體土地在規劃許可的情況下可以直接入市分享農地增值收益,可以考慮在“村改居、鄉鎮改街道”時,由憲法規定“城市的土地屬于國家所有”依法將集體土地所有權轉換為國有土地所有權。
  土地制度的轉型會使農民及農民集體分享到巨大的農地入市增值收益,地方政府也可以從國有土地經營管理職能脫離出來而做好政府的微觀規劃控制制定、實施和土地市場的宏觀調控,同時由于打破了地方政府的土地壟斷供給,有助于穩定地價和房價,使土地和房地產市場回到良性發展的軌道上來。但可以看到這個制度轉型將是巨大的,在土地市場發達的東部地區的農民及農民集體會獲得極大的增值收益分配,加劇了收入分配不公和差距,同時土地財政大幅萎縮,直接影響地方政府公共服務水平和基礎設施建設劉志彪:《以城市化推動產業轉型升級》,《學術月刊》2010年第10期。,對于土地制度的轉型,必須要有相應的財稅和相應的投融資制度轉型作為匹配。
  (二)土地財政轉型之財稅和投、融資制度轉型
  第一,開征集體土地增值稅分享集體土地增值收益,目的主要在調節收入分配和籌集財政收入。同時可以考慮在集體土地入市后探索開征契稅等其他地產類稅種。
  第二,改革完善現有國有土地增值稅,加開對國有土地資產管理公司的土地增值稅,使國有土地增值稅具備宏觀調控政策意義上的稅種,對于增加財政收入也能起一定輔助作用。
  第三,土地和房地產保有階段的稅收。把原有的房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅進行綜合改革完善,以“簡稅種、寬稅基、低稅率”的原則開征房地產稅,考慮的政策手段:合并原有復雜的稅種,擴大稅基到住宅物業、低稅率。主要目的:代替原保有階段的稅種房產稅和城鎮土地使用稅,以穩定廣泛的稅源分享土地自然增值收益。
  第四,對于以土地為抵押的融資制度,在上述制度轉型后,土地抵押融資規模也必將大大萎縮,因此探索完善地方政府發債融資制度,使地方政府有陽光合理的融資途徑,這也是市場經濟的應有之義。
  (責任編輯:曉 亮)

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